社保基金审计应关注基金计息问题

金勇 李平 （湖北省宜昌市审计局）

来源：审计署网站

社会保险基金是国家通过立法强制征收的用于保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下，依法从国家和社会获得物质帮助的专项计息基金，其保值增值不仅关系到国家社会保险制度的正常运行，还关系到参保对象的合法权益和社会的和谐稳定。今年，笔者参加上级审计机关统一组织的医疗保险基金审计，发现财政部门、社保经办机构和开户银行，对城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险等社保基金未执行优惠利率等问题。笔者认为，社保基金审计应高度关注基金计息问题。

一、由于现行社保基金计息政策不统一、不明确，造成财政部门、社保经办机构和开户银行对活期存款未按规定执行优惠利率，存在少计基金利息收入的问题

社保基金享受优惠利率是国家为确保社保基金保值增值而实行的一项利率政策。目前，社保基金在资本市场投资运营的条件还不完全成熟，基金活期存款执行优惠利率仍是一项稳健的保值增值措施。社保基金实行优惠利率，源于1997年时任国务院副总理朱镕基同志关于“养老保险基金除保留两个月周转金以外，要全部购买国库券。存在银行的两个月周转金的沉淀部分，银行要给予优惠利率”的指示精神。笔者认为，现行社保基金计息政策存在以下方面的问题：一是社保基金执行优惠利率的概念不明确。从银发〔1997〕567号文件可以看出，优惠利率即是指三个月整存整取定期存款利率。但是，该文件并未明确规定。有些财政部门、社保经办机构和开户银行，以没有明文规定为由，故意混淆概念，将社保基金活期存款按人民银行发布的协定存款利率计息。二是社保基金执行优惠利率的险种不明确、不具体。除了企业职工养老保险基金和城镇职工医疗保险基金有明确规定以外，其他险种的社保基金尚无明确规定。虽然财社〔2003〕47号文件规定，“存入收入户、支出户和财政专户中的社会保险基金，要按中国人民银行规定的优惠利率计息。”但是，该文件没有列举具体的社保基金类型，在基金管理实践中，财政部门、社保经办机构和开户银行容易引起歧义。三是执行利率标准不统一，不便于实际操作执行，基金利息收入计算不准确。如企业职工养老保险基金按优惠利率计息；城镇职工基本医疗保险基金当年筹集的部分按活期存款利率计息，对上年结转的基金按优惠利率计息，对存入财政专户的沉淀资金比照3年期零存整取储蓄存款利率计息。对此，财政部门、经办机构和开户银行都很难准确分清基金的上年结转数、当年筹集数和财政专户的沉淀资金，因此利息收入计算不准确。四是现阶段实行的新型农村合作医疗保险和城镇居民基本医疗保险等新增社保基金，执行优惠利率政策未实现全覆盖。虽然，有些地方财政和社会保障部门出台了地方性政策，将新增社保基金纳入优惠利率的范畴，但是各地方执行情况不尽统一，对是否执行优惠利率，完全取决于当地政和社会保障部门的管理理念，缺乏统一的、明确的政策依据。今年，笔者参加医疗保险基金审计时，对新型农村合作医疗保险基金是否执行优惠利率，审计人员与财政部门、社保经办机构和开户银行之间存在一定的争议。

二、社保基金转存定期存款和购买国家债券的数量和期限配置不合理，以及各商业银行利率上浮的选择空间较大，导致基金利息收入偏低

社保基金转存定期存款或购买国家债券的数量和期限的合理配置，一直是困扰财政和社会保障部门的一大难题。就某一县市而言，社保基金究竟转存多少定期存款或购买多少国家债券（以下简称国债），以及设置多长的期限，尚没有可供参考的量化指标，主要取决于财政和社会保障部门相关管理人员的自由裁量权，因此难免存在一定的主观性和随意性。主要表现在：一是有些财政部门和开户银行存在千丝万缕的联系，对转存定期存款和购买国债的数量未按基金余额进行合理的配置，存在定期存款和国债的数额与基金活期存款的比例失衡，大量基金结余以活期存款的形式沉淀在银行账户，导致基金利息收入偏低；二是有些财政部门在明知不需动用定期存款和兑付国债的情况下，将定期存款或国债的期限设置较短，也直接影响到基金利息收入；三是各商业银行对定期存款的利率上浮政策不一致，造成财政部门在商业银行之间有很大的选择空间。有些地方性商业银行利率上浮比例较高，但存款额度却不大；有些国有商业银行利率上浮比例较小或者不上浮，而存款额度却很大。这种基金存款管理上的可选择空间，可能会成为某些人员的权力寻租空间，继而出现领导干部利用公款谋取私利的问题。

三、社保专户归口财政国库部门管理后，财政和社会保障部门之间，以及财政部门各内设机构之间，职责分工不明确，缺乏必要的制约，影响基金利息收入

加强和规范财政资金管理，将分散在财政相关职能部门管理的财政专户，包括社保基金专户，全部归口到财政国库部门统一管理，是维护财政资金安全，从源头上预防和治理腐败的一项制度性、机制性措施。2011年以来，财政部组织开展地方财政专户清理整顿工作，社保基金专户管理暴露出一些不规范的问题。主要表现在：一是有些地方财政和社会保障部门没有进行合理分工，没有按照各自的职责权限加强社保基金管理，存在财政部门包揽基金存款的具体管理事务，社会保障部门不参与基金存款管理，因此缺乏必要的制约和监督；二是有些地方财政社保和国库部门，也未按各自的职责分共同管理，基金存款由国库部门负责操作，基金利息收入由国库部门进行分配，社保部门按险种进行二次分配后计入各项基金收入，至于基金利息计算是否准确，社保部门以不负责管理基金存款账户为由，完全不加以审核；三是财政国库部门归口管理财政专户以后，社保基金与其他性质的财政资金混存混放，由于财政资金业务量大，交易发生频繁，事实上很难分清社保基金的应计利息数额，基金利息收入成为一笔糊涂账；四是开户银行片面追求利润，故意少算、错算基金计息积数，或者提供的利息单据缺乏计息积数等关键要素，人为少计基金利息。笔者在今年实施的医疗保险基金审计发现，个别地方财政部门对某开户银行开设的社保专户资金混存混放，多年以来按活期存款利率计息，造成少计社保基金利息收入的问题。

综上所述，国家审计机关在实施社保基金审计时，应站在维护国家社会保险制度正常运行，维护国家民生资金安全和维护广大劳动者切身利益的高度，关注社保基金计息的问题。为切实加强社保基金利息收入管理，确保社保基金保值增值，笔者建议：一是呼吁国家出台统一的、明确的社保基金优惠利率政策制度，将企业职工养老保险、城乡居民养老保险、城镇职工医疗保险、城乡居民医疗保险（含新型农村合作医疗保险），以及失业、生育、工伤保险等社保基金，全部实行优惠利率政策。二是建议拓宽基金增值渠道。地方各级财政和社会保障部门，要在保证基金安全运行的前提下，参照全国社会保障基金的运营模式，成立社保基金投资运营机构，这样既可促进地方经济社会的发展，又可使社保基金得到保值增值。三是财政和社会保障部门要建立健全基金保值增值制度及运作机制，进一步细化职责分工，堵塞基金存款管理上的漏洞，共同确定基金存款的转存定期存款或购买国债的操作方案，按程序报经地方政府批准后实施。四是财政社保和国库部门要按照“管钱”和“管事”分开的原则，共同加强社保基金账户管理工作。财政国库部门主要负责银行账户管理等工作，财政社保部门主要负责基金财务管理等工作。五是财政和社会保障部门对社保基金应实行竞争性存放制度，通过招投标等公开方式，确定社保基金开户银行，这不仅能有效提高基金收益率，而且可以防范基金存放方面的利益冲突和利益输送行为。财政部门应与中标银行签订基金存放管理协议，明确要求开户银行分险种按政策计息，财政国库和社保部门、社保经办机构以及开户银行要定期对账，确保基金利息收入及时、准确入库，在确保基金安全支付的前提下实现保值增值。