“五大发展理念”在地方党政领导干部经济责任审计中的探索

谢佳（广东省审计厅）

来源：审计署网站

党的十八届五中全会上，习近平总书记系统论述了创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”。这“五大发展理念”创造性地回答了新形势下我们要实现什么样的发展、如何实现发展的重大问题，是我们党关于发展理论的一次重要升华，是关系我国发展全局的一场深刻变革。审计机关干部应深入学习贯彻党的十八届五中全会精神，在审计实践中应切实贯彻“五大发展理念”，推动审计工作迈向新台阶。本文即从审计思路、审计方法等方面探索以“五大发展理念”规范、指导地方党政领导干部经济责任审计。

一、“五大发展理念”对地方党政领导干部经济责任审计的指导意义

在新的时代背景下，党中央形成包括“五大发展理念”在内的一系列治国理政新理念新思想新战略，审计机关要充分认识“五大发展理念”的重大现实意义和深远历史意义，牢固树立在审计工作当中切实贯彻五大发展理念，审计工作必须坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的工作方针，统一思想，协调行动，推动审计工作在促进良好的国家治理中发挥积极作用。

我国各级政府在各级党委领导下依法行使行政职能，执行党委确定的大政方针，党政领导干部应把推进“四个全面”战略布局，践行“五大发展理念”摆在首要位置，落实好各级党政领导干部发展经济、保障民生、维护稳定的治国理政职责。经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分，是权力运行制约和监督机制的重要环节，是预防和惩治腐败的重要制度设计。实行经济责任审计，能够查清被审计领导干部在履行职责期间存在的主要问题和过错，分清他们所应承担的经济责任，这就要求在地方党政领导经济责任审计应重点围绕 “五大发展理念”的贯彻落实开展工作。

二、地方党政领导干部经济责任审计需要解决的几个问题

纵观当前地方党政领导干部经济责任审计工作，虽然进行了有益的探索，取得了一定的成绩，但同时也发现了存在的一些亟待解决的问题,值得重视和改进。

（一）缺乏宏观管理视野。

地方党政领导干部经济责任审计政策性强、涉及领域广、审计对象层次高，加之各地综合经济实力差异很大，自然条件、历史沿革、经济实力、产业结构、民俗风情、地域优势等千差万别。经济责任审计不仅要在真实合法的基础上发现问题，而且要更加注重被审计领导干部执政期间的政策措施的效率性和效果性，既问责又问效。因此，经济责任审计本身的特殊性与绩效审计的结合对审计人员的业务能力与综合素质提出更高要求，审计人员不仅要有娴熟的业务技能，更要具有敏锐的洞察力和判断力，而当前审计实践中多数审计人员还是财务会计专业改行，审计人员长期从事财政财务收支等常规审计工作，政治素质、宏观意识、综合能力难以适应工作的要求。审计人员的宏观大局意识和辩证分析能力，以及用科学发展观衡量党政领导干部的工作业绩的能力，对客观公正地评价党政领导干部的经济责任产生较大影响。

（二）地方党政领导干部的主要职责不明确。

经济责任审计主要是对被审计领导干部的经济责任履行情况进行审计，领导干部的岗位职责是什么，是审计必须要明确的事项。但在实际工作中，对党政领导干部的职责规定比较笼统，没有具体的职责内容和工作要求，审计时很难把握重点，审计结果的全面、客观也很难得到保证。各级审计机关也都试图解决这一问题，但是审计机关不是领导干部考核的权威机构，由审计机关提出的党政领导干部职责很难得到党委和组织部门的认可和通过，审计边界不清晰、重点不突出的问题在一定时期内仍将存在。

（三）地方党政领导干部经济责任评价标准不统一。

对领导干部经济责任的评价存在很大的难度，主要是由于当前还没有一个统一、规范的评价标准，还缺乏一套有效的经济责任评价指标体系供审计人员参考，组织部门也没有可量化的领导干部工作职责和考核标准，因此，在对不同地区、部门、职级领导干部的经济责任审计评价时，不同的审计组秉持不同的审计评价标准。

三、地方党政领导干部经济责任审计应顺应“五大发展理念”的新要求

当前要进一步开展好地方党政领导干部经济责任审计，笔者建议应以“五大发展理念”为审计指导思想，进一步提升审计人员宏观视野、突出审计重点、明确审计评价标准，具体把握好以下几个方面：

（一）注重“创新”是引领发展的第一动力，践行好“三个区分”审计理念。

创新是历史进步的动力、时代发展的关键，位于今日中国“五大发展理念”之首。审计机关要重点关注各级党委政府领导的主要工作职责中是否全面贯彻创新理念，从研发管理向创新服务转变，包括在政策制定、制度安排和资源配置中，把科技创新等作为最重要的战略资源优先考虑；加大投入，提高创新资源的集聚能力和使用效率，发挥财政资金撬动作用，引导社会资源投入创新。审计人员在审计过程中特别要客观的看待创新、保护创新。真正做到“三个区分”即“要严格遵循宪法和基本法律法规，以是否符合中央决定精神和重大改革方向作为审计定性判断的标准，把推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，审慎做出结论和处理。”

（二）注重“协调”是健康发展的内在要求，提升审计的客观性。

协调发展增强发展整体性，是全面建成小康社会的决胜之举。审计机关应重点审计地方党政领导遵守国家法律法规，贯彻执行党和国家，以及上级党委、政府重大经济方针政策及决策部署情况。包括：贯彻执行“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”等国家宏观调控政策法规和决策部署情况；贯彻执行国家财税、金融、土地管理、物价等宏观调控政策法规和决策部署情况，有无片面强调地方和局部利益，存在拖延、推诿、变通执行、不执行或执行不到位的情况等。

（三）注重“绿色”是永续发展的必要条件，创新开展绿色审计。

全面建成小康社会最大的瓶颈制约是资源环境，绿色发展理念以人与自然和谐为价值取向，以绿色低碳循环为主要原则，以生态文明建设为基本抓手。审计机关应重点审计贯彻执行节能环保政策法规情况。包括被审计领导干部及其所在地方党委和政府是否严格执行国家节能环保政策法规，本区域节能环保政策和法规制度是否建立健全。关注节能环保约束性指标及减排任务完成情况、污水集中处理与生活垃圾无害化处理情况等。是否有效推动节能减排工作，淘汰落后产能，促进发展方式转变等。

（四）注重“开放”是持续发展的必由之路，突出经责审计重点。

开放发展理念为提高我国对外开放质量和发展的内外联动性提供了行动指南。审计机关应重点把握审计区域经济社会发展的重大政策措施制定以及执行情况。主要包括被审计领导干部及其所在地方党委和政府，为推动区域经济社会发展所制定的战略目标、发展规划、方针政策和决策部署等，是否符合中央、上级党委和政府有关经济工作的方针政策和决策部署，是否切合本地区的实际，有关重大政策措施是否得到执行并实现预期目标。重点审计区域经济和社会发展有关指标和目标责任完成情况。包括主要经济发展指标、社会发展指标、有关重要工作任务、目标责任制、本地区经济社会发展规划等的完成情况。

（五）注重“共享”是中国特色社会主义的本质要求，加强对民生资金和项目的审计。

“共享”发展理念坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，彰显着人民至上的价值取向，贯穿着鲜明的百姓导向、民生导向。审计机关应重点审计贯彻执行民生政策法规情况，应着眼于打赢“十三五”脱贫攻坚战，收入差距过大、公共服务供给不足、社会保障滞后、教育和就业机会不均、社保、医疗、保障性住房、“三农”等方面等突出问题。被审计领导干部及其所在地方党委和政府各项保障和改善民生的政策措施是否落实到位，民生资金管理使用和民生项目实施是否达到预期目标等。